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从一元到二元:法官惩戒事由的扩张与限制 张丽红 法制威海新常态二等奖

来源:   发布时间: 2017年02月15日

从一元到二元:法官惩戒事由的扩张与限制

 

论文提要:

审判独立与法官惩戒是公正司法的“车之两轮,鸟之双翼”,构建符合我国国情并符合法官职业特点的法官惩戒制度是司法改革的重点之一。法官惩戒制度的核心在于惩戒事由,即法官应基于何种事由而受到惩戒。目前针对法官职业特点的惩戒事由仅有错案责任追究制度。但现行的错案责任追究制度主要以裁判结果作为裁量法官是否应当受到惩戒的标准,极易导致法官战战兢兢不敢独立行使审判权,损害法官办案的积极性,同时缺乏对于法官职务外行为的约束,且其惩罚目的与法官惩戒制度的保障和预防目的相悖。通过对域外法官惩戒机制的考察可知,英美两国以不当行为作为唯一的法官惩戒事由,德法两国则同时采用不当行为和错误判决为法官惩戒事由,但以错误判决作为法官惩戒事由时,须能证明是故意或重大过失所致。就我国国情而言,应当依据十八届四中全会对于独立公正行使审判权与严格司法内在关系的要求,在对错案责任追究制度适当保留的同时,引入“不当行为”作为法官惩戒事由的二元机制。全文共9852字。

 

主要创新观点:

对于法官的监督与惩戒,不应当把目光集中于“错案”上,而应当将注意力放在对法官行为的控制上。法官惩戒机制在构建时,功能定位应从现在错案责任追究制度的惩罚功能向保障、预防功能转化。考虑到我国目前裁判质量的现实状况,应当建立以不当行为为主,错案追究为辅的法官惩戒制度。其中,不当行为应当采用客观责任归责原则,即审查法官的行为是否使人合理的意识到法官履行司法义务时的操守、公正性以及能力受到损害,或者法官的行为使公众产生对司法公正的质疑,既包括法官职务内行为,也包括法官职务外行为,尤其是违背伦理道德的不当行为;错案追究应当改变以裁判结果作为错案认定依据的做法,采用主观过错归责原则,考量法官在裁判行为或裁判结果是否是故意为之或重大过失所致,不得单纯以裁判结果的不正确为由追究法官责任。

以下正文:

前言

2014年7月9日,最高人民法院正式发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,该纲要中明确指出:“建立法官惩戒制度,设立法官惩戒委员会,既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒,又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利”。一个完整的法官惩戒制度主要由惩戒之依据、主体、事由程序、种类及救济等部分组成1),其中,法官基于何种事由而受到惩戒是法官惩戒制度的核心内容,它直接为法官行为模式的妥当性提供了一个规范指引,表明什么能做而什么不能做,同时也限定了惩戒权力行使的边界,明确了什么可以惩戒而什么不能惩戒。2)因此,法官惩戒制度的构建重点在于惩戒事由的考量和设计。本文通过分析目前法官惩戒事由的现状、困境,考察分析域外法官惩戒事由并结合我国的实际情况,提出符合我国国情的法官惩戒事由构建思路。

一、法官惩戒事由一元制之现状及困境

英国哲学家培根在《论法律》一文中说道:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为 ,犯罪虽然触犯了法律,但只是污染了水流;而不公正的裁判则毁坏法律,就好比污染了水源。”建立法官惩戒制度,对法官权利进行适当限制,对法官职务行为和职业操守进行监督和规范,是必要和可行的。

(一)现状:以错案追究为法官惩戒事由的一元制

严格来讲,我国尚无真正意义上的法官惩戒制度,除了《公务员法》中有关公务员违法违纪行为的规定外,针对法官职业特点的惩戒事由主要是错案责任追究制度。法官错案责任追究制度于1990年1月率先在秦皇岛市海港区人民法院施行,1992年河北省法院系统开始推广试行,1993年最高人民法院在全国法院工作全议上决定将该制度在全国各级法院中予以推广,1998年最高人民法院先后颁布《人民法院审判人中违法审判责任追究办法(试行)》以及《人民法院审判纪律处分办法(试行)》,自此,法官错案责任追究制度正式有了相关的依据。虽然最高人民法院并未明确给出“错案”的界定标准以及追究方法,但基于我国在传统价值取向上就有追求实质正义的文化心态,实践中大多数法院都不约而同地以裁判结果作为界定错案的标准。比较具有代表性的例子是河南省高级人民法院。2012年4月5日,河南省高级人民法院颁布《错案责任终身追究办法》,该办法中将错案界定为“人民法院工作人员在办案过程中,故意违反或因重大过失违反与审判执行工作有关的法律法规致使裁判、执行结果错误,造成严重后果的案件”3),同时规定,法官无论基于何种事由导致错案发生,“不管过多长时间,不管人走到哪儿,法官只要判错案,就要一辈子承担责任”。4)

(二)困境:法官惩戒事由一元制的负面效应和不足

“ 一种审判就是不完善的程序正义的一例。即便法律被仔细地遵循,诉讼程序被公正而恰当地贯彻,还是有可能达到错误的结果。”5)苛刻的以裁判结果为标准的错案追究既可能伤及无辜,又可能使法官形成错误的思维方式和行为方式,最终丧失司法公正。

1、以错案作为惩戒事由的一元制导致法官不敢独立行使审判权。不可否认,错案责任追究制度对于减少法官枉法裁判、办案粗心方面发挥一定的积极作用,比如2012年河南省三门峡市的“眼花”法官案6)。但自错案责任追究制度建立以来,大部分法院都是以裁判结果作为判定错案的标准,比如山东省武城县人民法院就将上诉发回重审以及被改判的案件、申诉机关认定为裁判结果错误的案件一律认定为错案,由本院党组领导追究办案法官的相关责任,而不问法官主观上是否有过错。7)这样的认定标准过于苛刻,极易导致法官在审判过程中心理负担加重,且极易对法官造成误伤。2002年广东省四会市法官莫兆军玩忽职守罪一案8)以及日前引发法律界热议的河南省舞阳县法官王桂荣玩忽职守罪一案9),已经让不少法官有兔死狐悲之感,并因此战战兢兢,不敢独立行使审判权,或将案件提交审判委员会讨论,或久拖不判、强迫调解,或请示上级法院,以求案件上诉之后维持原判。

2、以错案作为惩戒事由的一元制损害法官的办案积极性。案件审理并不像简单的数学计算那样可以直接得出唯一正确的结论,而是需要通过对当事人的陈述、书证、物证、证人证言等证据的综合分析来认定法律事实,从而适用法律。基于事实认定标准、法律标准、法律推理标准的不确定性,法官对于具体案件的处理是没有一个客观绝对的标准的。法官裁判案件既不像小学生做算数题那样只能得出一个惟一的正确答案,也不如自然法学和分析法学主张的“大前提是法律规则,小前提是审理确定的事实,结论同现行法律制度中引申出来的法律后果一致”的司法三段论或司法逻辑论那样万能,更不可能如概念法学认为的法律的运作如同一台绞肉机,只要上面投入法律的事实,下面就得出了确定的法律结果。10)法官在裁判时多是基于理性的、负责的态度,多数情况下,案件被改判并非由于法官的不负责任或业务不精通,可能是基于政策调整、法律条文语言的模糊导致不同法官产生了不同的理解、法官个人认识判断或价值取向不同等原因,甚至有的改判是基于当事人上访等事由。简单地以上级法院的发改作为评定错案的标准,轻则对办案法官施以诫勉,重则处以警告、记过等处分,甚至被调离审判岗位,严重影响了办案法官的积极性。在多办案无奖励反而增加被惩罚风险、而不办案人员的工资待遇相较于办案人员相同但无风险的情况下,很多一线法官选择行政或后勤岗位,甚至有很多年轻法官辞职或转业,最终导致我国的法官“在承担公正司法和维护社会正义的责任方面缺乏条件和能力,而在真正滥用权力时则缺乏有效约束”。11)

3、以错案作为惩戒事由的一元制与法官惩戒制度的目的相悖。法官惩戒制度设立的目的不在于惩罚法官,而在于通过惩戒制度保障司法之公正及公众对司法之信任。12)目前的错案责任追究制度追究的不是司法人员作出的影响司法公正或动摇公众对司法公正的信任的行为,而是简单粗暴地对于裁判结果是否错误进行追究,而所谓的“错案”是否真的为错,仅从事实认定、法律适用、裁判结果方面常常难以判断,错案追究仅以裁判结果作为认定标准,缺乏精准性。这种错案责任究制度一方面易于因裁判结果正当而掩盖司法人员在办案过程中的不当行为或违法行为,另一方面也易于出现误伤,对不存在违法办案行为的司法人员带来惩罚。

4、以错案作为惩戒事由忽视了对法官职务外行为的约束。法官职务外的不当行为尤其是违反基本道德准则的行为比裁判结果本身更易动摇公众对于司法公正的信任,单纯以错案作为法官惩戒事由,忽视了法官在职务外的不当行为,在制度设计上存在漏洞。

二、域外法官惩戒事由二元制之考察

法官应基于何种事由受到惩戒是法官惩戒制度的核心内容,是直接关系到审判权判断、裁量属性能否得以实现的关键。惩戒事由究竟应当指向“错案”还是其他,是目前我国法官惩戒制度丞需解决的一个问题。笔者希望通过对域外法官惩戒事由的考察、比较和分析,结合我国的实际情况,提出符合我国国情的法官惩戒事由的大体思路。

一)英美法官惩戒事由之考察

1、英国的法官惩戒事由。10世纪至11世纪时的英国,当事人不服判决无权上诉,但有权指控法官作出“错误判决”(False Judgmeng),并可以请求撤销该判决以及对法官处以罚款。13)随后,这种追责方式被上诉制度所取代。1701年,英国颁布了《王位继承法》,明确规定英国法官只要品行端正便可以继续任职,保护了法官不因英国王室对法官所作判决不满而被免职。14)此后,英国对法官的惩戒事由逐渐确立起不审查法官所作判决,而是审查法官行为举止的基本原则,也就是说,法官只要是“依法且根据良知”行事,就不应受任何惩罚。15)1971年,英国通过了《法院法》,该法第17-(4)条正式规定,英国首席法官可以“基于无履行能力或不适当行为”免除巡回法院法官职务。16)从上述规定可以看出,英国的法官惩戒事由是法官的不当行为。

2、美国的法官惩戒事由。在美国,法官可予惩戒的行为包括两个方面,即重大罪行和不端行为(High Grimes and Misdemeanors)。17)美国1980年通过的《司法委员会改革及司法行为及残疾法案》规定联邦法院法官之行为如对法院事务效果、效率造成伤害,或因身心障碍而无法履行职务时,任何人均可提出申诉并要求惩罚,该法案同时规定“如果投诉与法案不符、直接涉及一个判决或裁定的正确与否”,18)美国巡回法院首席法官可以书面驳回投诉并说明理由。另外,美国联邦宪法第3章第1节还规定“最高与下级法院的法官们应在行为端正期间内担任职务”。19)从上述规定可以看出,美国考察是否对法官应予惩戒时,着眼点是法官行为。

(二)德法法官惩戒事由之考察

1、德国的法官惩戒事由。德国的法官惩戒机制由法官法和联邦公务员法共同规定。联邦公务员法对于一般公务员惩戒事由采取“失职惩戒制”,即违反职务上之作为或不作为义务而受相应之惩戒。另外,法官法规定,法官无论在其职务内或职务外之行为,均不得损坏对其公正、独立性之信赖。刑事法典规定,禁止法官实施严重削弱公众对法院作为伸张正义机构之信心的司法行为,主要包括不当行为和使清白者蒙冤受刑之错误判决。对于后者,原则上仅故意实施才需对法官进行惩戒,但如因法官的重大过失而导致清白者被判刑,也将受到惩戒。20)

2、法国的法官惩戒事由。在法国,法官惩戒机制由《法官职业管理条例》和《法官章程》构建,后者规定,法官的任何职业责任失职、损害法官荣誉、正直和尊严的行为都触犯了法官纪律。据法国法官最高委员会司法惩戒报告记载,法官应受惩戒的事由主要包括以下几类:其一,缺乏严肃性和责任感;其二,违背中立和谨慎原则;其三,缺乏敏锐的判断力;其四,严重损害荣誉、公平和廉洁的行为。21)从上述规定可以看出,在法国,法官的实质性裁判行为原则上不得成为惩戒依据,除非能证明是故意为之或重大过失所致,否则不得单纯以判决结果不正确为由追究法官责任。法国最高司法委员会也在各种判例中反复申明,“对司法人员执法质量的评价不应当与其职业道德问题挂钩”。22)

三、法官惩戒事由二元制的构建

从对域外法官惩戒机制的考察可知,英美两国以不当行为作为唯一的法官惩戒事由,德法两国则同时采用不当行为和错误判决为法官惩戒事由,但以错误判决作为法官惩戒事由时,须能证明是故意或重大过失所致。从域外经验来看,适度的司法责任与约束是可以在不损害司法权独立行使的核心要素和职能的同时建立起来的。在我国,严格的错案责任制和对审判人员的惩戒是中国法的传统特色之一,即使这种问责的制度化思路与西方现代司法原理大异其趣,但在目前缺乏程序正义的观念以及相应的制度条件来限制裁量的场合,严格追究过错责任就成为防止任意行使权力的重要装置。23)在目前“群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”24)的情况下,不宜立即完全取消错案责任追究制度,可以依据十八届四中全会对于独立公正行使审判权与严格司法内在关系的要求,在对错案责任追究制度适当保留的同时,引入“不当行为”作为法官惩戒事由的二元机制,同时实现惩戒功能和惩戒重心的从惩罚向保障、预防的转变。

(一)重新定位法官惩戒制度的功能

在法治社会中,公众对法官应当有着充分的信任,只要法官行为正当,则应当推定裁判结果正当。对于法官的监督与惩戒,不应当把目光集中于“错案”上,而应当将注意力放在对法官行为的控制上。不管是从对域外司法惩戒机制的借鉴,还是从司法权本身的基本属性出发,法官惩戒制度的目的均在于保障法官依法公正地裁判案件,预防影响司法公正和影响公众对司法的公信力的行为。设计法官惩戒制度,应当以确保法官公正判案不受影响为前提,惩戒的边界即是履职之保障。审判权的根本属性是判断权,在法官作出判决的瞬间,若被任何形式的外部权力或压力所控制或影响,法官的判断就不复存在了。25)因此,在责任约束和履职保障之间需要找到一种平衡,从根本上而言,法官惩戒制度的作用和目的并非废弃法官的独立裁判权,而是在于为法官设定一个正当行为的标准,鼓励和保障法官在正当行为范畴中能够独立思考和作出裁判而无需有被惩戒或被免职的担忧。诚如日本学者对该国宪法第78条关于法官惩戒机制立法目的评述所言,“本条的目的在于尽量不使惩戒处分不适当地侵犯法官的身份保障,保障对司法独立不产生坏影响”26)因此,我国法官惩戒机制在设计时,功能定位应从现在错案责任追究制度的惩罚功能向保障、预防功能转化,即保障法官独立行使审判权、并预防法官在裁判的过程中的不规范行为。北京市第一中级人民法院已经在这方面进行了深入研究并迈出了探索的脚步。27)

(二)统一并限制错案作为惩戒准入事由的标准

前文已经论述,基于我国目前的司法现状,不宜立即完全取消错案追究制度,考虑到目前各地各级法院对于错案的认定标准不完全统一的实际情况,应当由最高人民法院统一错案的认定标准,明确因错案而对法官进行惩戒的准入条件。对于错案的认定标准,不宜简单粗暴地将上诉发回重审或改判的案件、申诉机关认定裁判结果有错误的案件均认定为错案,发回重审或改判可能是出现了新证据、新情况,并且二审法院未必一定比一审法院高明。诚如有学者指出的,“更高审级法院对较低审级法院的司法裁判作出否定、发回重审或予以改判,都是一种极其正常的司法现象,在很多情况下也并非是因为一审裁决存在错误,相反,主要是因为不同审级的法官的价值观或政策观有所不同,因此并不应当追究其责任。”28)错案应当是基于法官的不当行为导致判决严重偏离事实与法律的案件。至于发回重审与改判本身,不能作为认定错案的标准,更不能作为惩戒的依据。对于错案作为法官惩戒事由的准入条件,可以参照域外法官惩戒的立法经验采用主观过错归责原则,即对于裁判结果出现争议或者偏差的案件,着重考量法官的裁判行为或裁判结果是否是故意为之或因重大过失所致。如果法官在裁判过程中不存在恶意、腐败、欺诈等不良动机,在履行职务的过程中也不存在重大过失,仅仅是法官按照自己的合理理解对于案件事实进行认定并适用法律作出了判决,即使有误,也不能对法官进行惩戒,其作出的错误判决可以通过上诉审或再审程序予以纠正。而对于法官因故意不遵守法律或重大过失导致的结果错误,比如判决存在严重的法律错误、法官出于恶意而错判、或法官因缺乏职业判断力而持续性犯法律错误,则应当纳入法官惩戒事由对法官进行惩戒,惩戒方式可以包括训诫、罢免等,对于构成犯罪的则应当追究刑事责任。

(三)引入并推动不当行为成为法官惩戒的主要事由

以错案为法官惩戒事由一元制的机制,仅关注法官的职务内行为,且仅局限于裁判结果。事实上,法官职业素养有特定要求,以司法能力、司法形象、司法涵养等最为核心29)。法官要实现公正目标,其行为就必须具备司法公信力,必须能够维护司法权威。因此,法官从事一切活动时,必须保持品行端正,避免任何不当行为,不得因其行为而导致人们对法官公正能力的怀疑、对审判机关形象的贬低或者妨碍审判职责的履行。纳入法官惩戒事由的不当行为,应当既包括法官职务内的不当行为,也包括法官职务外的不当行为。法官职务内的不当行为,应当指与法官在履行裁判权过程中实施的相关行为,包括不当收受礼物或接受吃请、严重渎职或玩忽职守、不当法庭言行、滥用司法职权等行为。法官职务外的不当行为应当指法官在法庭之外可能导致公众对司法公正产生怀疑的所有业余活动,涵盖法官的公民性活动行为、政治活动行为、经济活动行为等,尤其应当包括违背伦理道德的不当行为。对于不当行为的认定,应当采用客观责任归责原则,即审查法官的行为是否足以使公众合理地认为法官履行司法义务时的操守、公正性以及能力受到损害,或者法官的行为使公众产生对司法公正的质疑,例如2013年8月上海4名法官的嫖娼事件30),就足以使公众对该4名法官的品格以及履行职务过程中的操守和公正性提出质疑,应当认定该4名法官实施了职务外的不当行为,应当依照法官惩戒的相关规定进行惩戒。

结语

法官惩戒机制的重点在于监督和惩戒法官的行为,应当强调法官惩戒机制的预防、保障功能,建立以不当行为为主,错案追究为辅的法官惩戒制度。其中,错案追究应当采用主观过错归责原则,考量法官是否因故意或重大过失而导致裁判结果错误;不当行为应当采用客观责任归责原则,即包括法官职务内行为,也包括法官职务外行为,尤其是违背伦理道德的不当行为。

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